¿Cómo surgió el MERCOSUR? A 30 años del Tratado de Asunción

Por Tomás Yaber

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Un día como hoy, pero de 1991, los representantes de los países de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se congregaron en la ciudad de Asunción para celebrar un tratado internacional, el cual llevaría el nombre de dicha ciudad, y dar inicio a uno de los más importantes procesos de integración regional de América Latina y que continúa vigente hasta nuestros días: el MERCOSUR.  

Aquel acontecimiento fue el resultado de una profundización y estrechamiento de los lazos entre dichos países del cono sur que venía desarrollándose hacía unos años atrás. En particular, el cambio de paradigma en la relación entre las dos potencias de la región, Argentina y Brasil, quienes serían los principales impulsores del proceso, fue determinante.

Relaciones entre Argentina y Brasil

La mayoría de autores que se han dedicado al estudio de la historia de las relaciones entre Argentina y Brasil señalan que se trata de es una historia de encuentros y desencuentros, de convergencias y divergencias, de sentimientos amistosos, pero también de fuertes rivalidades. Y aunque se suelen identificar los inicios de cooperación entre Brasil y Argentina con el advenimiento de regímenes democráticos o de naturaleza civil en ambos países, es importante señalar que la historia de rivalidad y desencuentros entre ellos quedó cerrada durante gobiernos de facto.

Al respecto, bajo los gobiernos de João Figueiredo en Brasil y de Videla en Argentina y después de un largo proceso de negociación se cerró un punto de conflicto importante entre ambos países que había surgido en relación a proyectos de represas hidroeléctricas y la utilización de recursos hídricos compartidos. En particular, se alcanzó una solución tripartita que compatibilizaría los proyectos de Itaipú (Brasil-Paraguay) y Corpus (Argentina) y que fue sellada con el Acuerdo de Entendimientos Operativos- Jurídico Itaupú y Corpus el 19 de Octubre de 1979.

A partir de aquel arreglo, entonces, Videla y Figueiredo firmaron numerosos acuerdos de cooperación, destacándose entre ellos, el acuerdo de cooperación para el desarrollo y aplicación de los usos pacíficos de la energía nuclear, un sector estratégico con una desafiante competencia mutua. Además, ello fue significativo para ambos países que hasta entonces habían elaborado sus políticas en función de sus respectivas hipótesis de conflicto.

Diversos motivos promovían dicho acercamiento. Por su lado, Argentina se vio inmersa en un conflicto con Chile respecto del Canal del Beagle lo cual impulsó un aumento de sus esfuerzos para evitar dos frentes de conflicto desarrollándose en simultáneo, al tiempo que trataba de salir del aislamiento internacional resultante de la fuerte violencia del autoritarismo interno, mejorando las relaciones con países considerados importantes, entre los cuales estaba Brasil. Por su parte, el cambio de gobierno con la asunción de João Figueiredo implicó una variación en la política exterior de Brasil. Se abandonó la posición de tratar de imponer a Brasil como líder de la región, se produjo una ruptura con el esquema de asociación privilegiada con los Estado Unidos y se orientó la política exterior hacia América Latina. Un ejemplo de ello puede notarse en cuanto Argentina y Brasil participaron de la nueva orientación en la integración de América Latina con el Tratado de Montevideo de 1980 y la creación de ALADI. Además, el apoyo relativo a la Argentina durante la guerra de Malvinas fortaleció la confianza entre los países y consolidó la política de cooperación iniciada con la firma del Acuerdo de Itaipú-Corpus.

Declaración de Foz do Iguaçu

Con la llegada de las democracias en ambos países, en Argentina con la presidencia de Raúl Alfonsín en 1983 y en Brasil con el gobierno de José Sarney en 1985, se encaró seriamente el proceso de integración propiamente dicho.  Entre los hechos o circunstancias que terminaron por influir en los mandatarios de ambos países para comenzar a profundizar esta integración, pueden señalarse cuestiones políticas, económicas y tecnológicas. En ese sentido, la segunda crisis del petróleo (1979), que disparó los precios del petróleo, la recesión y el consiguiente proteccionismo de los países centrales, la dificultad del acceso al crédito internacional, la crisis de la deuda externa con el aumento de las tasas de interés, los precios bajos de los productos nacionales en el mercado internacional, épocas inflacionarias en ambas economías, provocaron cambios en la agenda de política exterior de los países. Asimismo, el deseo de fortalecer los emergentes gobiernos democráticos luego de años de dictaduras militares, garantizar la paz en la región, así como también la necesidad de modernizar el aparato productivo, confluyeron para apuntalar la iniciativa integracionista.

En ese contexto, luego de realizar la inauguración del Puente Internacional Tancredo Neves, que conecta las ciudades de Foz de Iguaçu con Puerto Iguazú, se firma un documento entre ambos países que se denomina Declaración de Foz do Iguazu (30 de noviembre de 1985) la cual es considerada el puntapié inicial hacia la integración mercosureña. Ello así dado que crea una Comisión Mixta de alto nivel de cooperación e integración económica bilateral con el objeto de examinar y proponer programas, proyectos y modalidades de integración económica en todos los sectores susceptibles de una mayor integración entre los dos países. Dicha comisión debía presentar un informe antes del 30 de junio de 1986 a los presidentes con las prioridades para lograr una mayor cooperación e integración económica.

Juntamente con esta declaración también se firmó la “Declaración Conjunta sobre Política Nuclear” que terminaría con las tensiones que ejercía este tema sobre cada uno de ellos, reafirmando la cooperación para el desarrollo de energía nuclear con fines exclusivamente pacíficos, creando incluso un grupo de trabajo entre los dos.  

Acta para la integración argentina-brasileña

El trabajo desarrollado por aquella Comisión Mixta de Alto Nivel se reflejó en la posterior firma del Acta de Buenos Aires el 26 de julio de 1986 mediante la cual se crea el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) entre Argentina y Brasil. Se establece una Comisión de Ejecución del Programa la cual debía estimular el crecimiento equilibrado del comercio bilateral con un enfoque sectorial. El acuerdo no establecía plazos ni metas específicas como las implementadas en otros convenios de cooperación, pero si determinaba principios marcos que regularían el programa como gradualidad, flexibilidad, simetría y equilibrio. Este programa produjo 24 protocolos adjuntos sobre diferentes áreas mediante los que se coordinaban diversas medidas conjuntas que no solamente tenían que ver con el universo arancelario.

Además, es importante señalar la fuerte presencia estatal en la orientación de esta incipiente cooperación entre los países que, a su vez, tenía presente las asimetrías que existían entre ambos países, no sólo físicas (población, territorio, recursos, desarrollo de economía, etc.) sino también políticas.

Tratado de integración, cooperación y desarrollo entre Argentina y Brasil

El Tratado fue firmado el día 26 de noviembre del año 1988, consta de 12 artículos y 5 capítulos y su objetivo era crear un “Espacio Económico Común”. El mismo debería alcanzarse siguiendo los principios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría, de manera que facilite la adaptación progresiva de habitantes y empresas a las nuevas condiciones de competencia y legislación económica.

El Tratado dividía en dos (2) etapas el proceso de integración. En la primera etapa se busca la conformación de una Zona de Libre Comercio (ZLC), eliminando los aranceles intrazona, es decir, la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios, en un plazo de 10 años. Una vez finalizada dicha etapa, se procedería a la armonización gradual de las demás políticas necesarias para la formación de un Mercado Común.

Acta de Buenos Aires de 1990

Luego de firmarse el Tratado entre Argentina y Brasil de 1988, al principio de la década del 90, se reúnen los presidentes de Argentina Carlos Menem y el de Brasil Fernando Collor de Melo, y celebran el Acta de Buenos Aires el 6 de julio de 1990 que va a introducir modificaciones a las disposiciones originarias del tratado anterior.

En particular, aquella Zona de Libre Comercio (ZLC) que se buscaba mediante aquél Tratado no se iba a consolidar en el año 1998 tal como se había establecido –después de 10 años- sino que se iban a adelantar los plazos y se debía terminar alcanzando para 1994. Es decir, se aceleraron los tiempos de una forma abrupta y la fecha exacta era el 31 de dic del año 1994. (art. 1). Entre los principales motivos para el referido cambio se mencionaban la modernización de la economía, una ampliación de la oferta y demanda de bienes y servicios en los dos mercados, la globalización y una adecuada inserción económica internacional. Por su lado, el mecanismo para realizarlo sería mediante rebajas arancelarias Generalizadas, Lineales y Automáticas hasta llegar al arancel 0 (cero) y eliminación de barreras para-arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario. De esa forma, este acuerdo cambia la metodología del proceso de integración dejando de lado la estrategia de acuerdos intersectoriales.

Tratado de Asunción

Frente a este creciente flujo de intercambios que se venían dando entre las principales economías de la región (Argentina y Brasil) y el elevado nivel de dependencia de sus propias economías respecto de ellas, hicieron que tanto Uruguay como Paraguay solicitaran sumarse al proceso de integración incipiente. Desde luego, diversos factores influyeron para la materialización de dichas decisiones. En el caso de Uruguay, por ejemplo, la democracia fue recuperada en el año 1984 y, a partir de 1986, dicho país comenzó a realizar diversos encuentros, reuniones y contactos con los gobiernos de Argentina y Brasil para ver la forma en que podía sumarse al nuevo tipo de relación que comenzaba entre los países más importantes de la región. A modo ilustrativo, mediante el Acta de Alborada (7 de abril de 1988) Argentina, Brasil y Uruguay, formalizan la participación de éste último en el proceso de integración respecto del sector de transporte terrestre. En el caso de Paraguay, por su lado, sucedió que dicho país fue el último en recuperar la democracia -en 1989-, por lo que la democracia recién recuperada y su inestabilidad institucional hacían necesaria la contención institucional que podría brindarle el MERCOSUR, así como también la dependencia estructural con Argentina y Brasil de un país alejado de los centros de poder y sin una salida directa al mar, hacían que el costo de quedarse afuera resultara elevado.

Ante ello, Argentina y Brasil aceptan el pedido de Uruguay y Paraguay de incorporarse y el 26 de marzo de 1991 se firma en Asunción el tratado -que lleva el nombre de esa ciudad- que es el acto por el cual se le da nacimiento al MERCOSUR, erigiéndose como el primer derecho originario que va a tener dicho proceso de integración regional. Luego, dicho acuerdo se suscribió como un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) N° 18 en el marco de ALADI, que a su vez, se encuentra amparada en el marco de la Cláusula de Habilitación del GATT.